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为提高资金兑付速度

2019-04-03 05:01

本文作者:潘永圣、王颖 单位:江苏省农委农业局

完善粮食生产支持与保护体系对策建议

从近年来粮食生产的实际来看,现有的粮食生产扶持政策还存在一些需要进一步完善和改善的问题。一是补贴对象难以与种粮农民对应。粮食直补和农资综合补贴政策设计是补贴种粮的农民,但在政策实际落实过程中,补贴基本是全部是给土地承包权拥有者,一些从事粮食规模经营的大户、服务组织等,由于土地是流转过来的,实际上得不到种粮补贴的实惠。二是补贴面积难以与种植面积对应。目前水稻直补、农资综合补贴是按省核定到县(市、区)的面积进行补贴,良种补贴是按当年实际种植面积补贴,实施落实过程中,部分田块已经改种其他经济作物了,仍享受水稻直补和农资综合补贴。良种补贴也存在增量上报、减少不报的现象,导致补贴面积大于实际面积。三是补贴效果难以与粮食产量对应。由于种粮补贴大多与种植面积挂钩,良种补贴原来与种子挂钩,全覆盖后也改为与面积挂钩,种好种坏一样拿补贴,对刺激农民应用科技、提高单产的作用不大。四是产业发展项目扶持资金与实施目标难以对应。目前各类扶持粮食产业发展的扶持项目还存在单打独斗的情况,提出的目标很多,但投资标准不高,同样的标准良田建设,有的每667m2投入500元,有的投入1100多元,难以达到项目实施提出的建设规模和建设标准。

1996~1999年粮食连年丰收,粮食收购价格下行,种粮效益低下,农民种植积极性受到极大影响,导致种植面积持续下滑,到2003年,全国粮食面积跌至0.99亿hm2的低谷,总产4307亿kg。2003年,江苏粮食种植面积465.95万hm2,为新中国成立以来最低,总产247亿kg,为20世纪70年代末的水平。这几年,各项强农惠农政策最直接的效应就是调动了农民种粮积极性,农民惜地意识增强,20世纪90年代末和21世纪初出现的冬季休闲现象明显减少,粮食面积出现较大幅度恢复性增长,夯实了粮食生产基础,2011年与2003年比,全省粮食面积增加65.97万hm2,增幅14.2%,因面积增加增产粮食35亿kg,占增产总量的41.9%。粮食面积增加中以水稻、小麦为主,分别增加40.77万hm2和49.17万hm2,油菜、棉花等经济作物因花工多、比较效益不高等原因面积下降。

近几年扶持粮食产业发展项目种类逐年增多、扶持资金数量逐年增加。从江苏实际情况看,主要有3个方面:一是围绕粮食生产科技推广,在农业三新工程、农民科技入户等重点农业项目中,都安排了不少资金用于粮食生产科技推广。测土配方施肥、重大病虫防治等项目上重点突出了粮食生产,2005~2011年投入资金7亿元,实施测土配方施肥、有机肥推广补贴和绿肥种植补贴、有机质提升等重点项目。二是围绕粮食生产基础设施建设,制定了高标准农田建设规划,明确了每年新增10万hm2高标准农田的目标,实施了农业综合开发、新增21.5亿kg粮食产能建设田间工程等农田基础建设项目。“十一五”期间财政投入81亿元,其中省财政安排42.5亿元,改造中低产田80.7万hm2。三是围绕粮食生产组织方式转变,实施了粮食高产增效创建、商品化集中育秧等项目,特别是粮食高产增效创建是2008年新增专项,到2012年,省级专项增加到1.9亿元,中央和省级资金总量近3亿元。

粮食产业政策扶持效应与存在问题

经过近年来的发展,扶持粮食生产的政策逐年增多,这些政策、项目效果如何缺乏系统的评价,扶持标准的提高、规模的扩大等行政色彩还比较浓烈,随着扶持力度的逐步加大,有必要建立科学的评价机制。一是要有科学的评价体系。根据不同的政策类型、项目种类,选择科学合理、可操作的评价指标,建立相应的评价体系。二是要有合适的评价机构。目前项目的考核评估往往是项目管理单位自己,有时间就抓得紧一点,没时间就抓得松一点,有的根本就没有考核评价。可以借鉴国际上一些好的做法,安排适当经费,委托第三方开展评价,保证评价的客观性、公正性。三是要有评价结果应用机制。评价结果要作为进一步完善政策、安排项目等的重要依据,促进粮食生产支持保护的良性循环。

随着扶持粮食生产的政策支持力度加大,资金不断增多,如何确保专款专用,最大限度发挥政策扶持资金的效应,十分必要。一是要推行阳光操作。特别是各种直补农户的强农惠农政策,一定要建立规范的到户台账、加大公示力度,接受社会监督。项目立项、组织实施等要规范程序,减少人为因素干扰,最大限度发挥项目实施效果。二是要加大督查力度。在政策落实和项目实施过程中,对照政策要求、实施目标等,加强检查,及时发现执行过程中出现的各种问题,对不规范、不到位的情况予以纠正。三是要加大资金审计力度。按照不同政策和扶持项目种类,安排相应资金,组织开展独立审计,实行普查和抽查相结合,对是否专款专用、是否规范建账、是否发挥效应等开展审计,督查各地规范资金使用。

围绕粮食生产能力提高,近年来实施的农机具购置补贴、高标准农田建设等政策,改善了农田基础设施条件,强化了物质装备水平,粮食生产抵御各种自然灾害能力显著增强,大范围干旱、洪涝灾害得到有效控制,过去经常发生的麦收期间的烂麦场也因机械化收获而大大减少,粮食综合生产能力明显提高。2011年,全省高标准农田比重达到41%,旱涝保收农田面积比重达到66.2%,比2003年提高5个百分点。全省农机总动力达到4106万kw,比2003年增1077万kw,增35.6%,主要农作物机械化水平达到80%。在水稻、小麦基本实现机械化收获的基础上,玉米等其他作物机械化收获水平快速提高,2011年纯作玉米机收比重达到47%。机插秧、机植保快速发展,2011年全省拥有插秧机总量达到8万多台,近几年每年新增1万多台,机插秧比例超过50%。

以粮食高产增效创建、测土配方施肥、农业三新工程等重点农业项目实施为抓手,配套集成了一系列高产配套技术体系,创造了一批高产典型,促进了单产水平的提高。水稻上突出了机插稻精确定量栽培技术集成推广,小麦上突出了氮肥后移等高产技术集成推广。2011年,全省粮食单产达到414.6kg/667m2,创历史最高水平,连续6年保持在400kg/667m2以上,比2003年增60.6kg/667m2。117个部省小麦万亩示范片平均单产516kg/667m2,比示范县平均单产高120kg/667m2,单产最高的大中农场,经实收测产平均单产为670.1kg/667m2,其中最高田块平均单产达689.9kg/667m2,再次刷新了该省小麦单产最高纪录;425个部省扶持的水稻万亩示范片平均单产682kg/667m2,比示范县平均高110kg/667m2,单产最高的兴化钓鱼镇万亩片达754.3kg/667m2。

近年来,国家对农业防灾减灾的投入不断加大,主要包括恢复生产补助和灾害损失补偿两个方面。恢复生产补助主要是重大自然灾害发生后,通过物化或资金形式,对恢复生产的重点环节予以补助。2004年开始,省级救灾化肥列入财政预算,每年安排1500万元,年初一次招标,根据灾害发生情况,在受灾季节发放到重灾区。与此同时,每年根据重大灾害发生情况,中央和省里都安排相应救灾资金,2006年,针对夏季洪涝灾害,省政府安排救灾种子补助资金2500万元;2007年,针对夏季洪涝和台风,省财政安排1215万元改补种用种补贴,中央下达该省1400万元用于采购救灾化肥;2008年,针对年初冰冻雪灾,中央和省里下达1.03亿元灾后恢复生产补助资金;2009年,针对春季干旱和小麦穗发芽,中央和省里安排2480万元补助资金。2010年,针对小麦长势较弱的情况,中央和省里安排6500万元弱苗施肥和穗期病虫统防统治补助资金;2011年针对春季特大干旱等,中央和省里安排2.39亿元,用于抗旱浇水、弱苗施肥等补助。灾害损失补偿主要通过农业保险,对农民因灾造成的损失给予适当补偿,目前主要是成本保险。“十一五”期间,江苏省农业保险实现保费收入超过44亿元,为全省农业生产提供了约950亿元的风险保障,支付各类农业保险赔款15.5亿元,受惠农户达730万户次。各级农险保费补贴比例从2007年的60%提高到目前的70%以上。其中,中央财政对江苏给予保费补贴资金约为13.1亿元,江苏省地方各级财政配套20.9亿元,农民缴纳保费10.3亿元。

国家对粮食生产持续增加投入,出台政策扶持,有力地促进了粮食生产发展,为粮食生产连续八连增产提供了强有力的支撑,取得了明显成效。从粮食生产本身,突出表现为“一个调动,三个促进”。

江苏耕地以平原为主,水稻、小麦等粮食作物单产水平高,生产优势突出,但随着经济水平的提高,农村劳动力大量转移,粮食生产从业人员呈兼业化趋势,不利于粮食生产持续稳定发展。近年来,通过推进土地流转、培育专业化服务组织等,粮食适度规模经营比重逐年提高。省财政对单宗流转规模66.7hm2以上的每667m2补贴100元,苏州等苏南经济发达地区对土地流转每667m2补贴300~400元。粮食高产增效创建、商品化集中育秧、重大病虫害防治、抗旱浇水补助、“一喷三防”补助等重点农业项目,突出了对专业化服务组织的扶持,提高了粮食生产的组织化程度。粮食高产增效创建要求每个万亩片建立3个以上正式登记注册的专业化服务组织,重大病虫害重点用于扶持专业化统防统治。而且,农机具购置补贴促进了农机专业合作组织的发展。据统计,近几年,全省从事粮棉油生产的专业化服务组织以每年新增1000个以上的速度发展,到2011年,已发展到6000多个。土地集中型规模经营面积达23.3万hm2左右。

每一项粮食生产扶持政策都有政策的初衷,在制定具体操作办法时,要紧紧围绕政策目的,做到结果与目的相一致。对粮农的收入补贴,必须坚持种粮得补贴、不种粮不得补贴和谁种粮补给谁的大原则,为提高资金兑付速度,最好以上年度粮食种植面积作为下年度的补贴依据,从而保证每年在春耕生产前将资金兑付到位。为促进粮食规模经营的发展,建议在核实登记种植面积时,对种植面积达到3.33hm2以上的大户单独建立档案,在保持存量补贴标准不变的情况下,新增补助中安排一定比例用于种粮大户补贴,更好地发挥政策效应。对技术物化补贴,要坚持以实物形式补助,确保资金用于关键技术环节。要根据不同的物化补贴特性,确定适宜的补贴范围,不宜所有补贴都搞全覆盖。考虑到物化补贴一般需要公开招标,需要1个月左右的时间,同时又要确保补助物资发放到户不误农时,要将补贴资金列入预算,常态化管理,增强计划性。比如,2012年的第二批“一喷三防”资金,由于时间紧,不少地方招标都是采取的应急之举,有的地方由于农资销售商已经备货,造成矛盾。对扶持粮食产业发展的项目类政策,要根据项目目标,制定切实可行的实施内容和考核指标,达到项目实施效果。目前,一些项目在设计本身就存在一些不合理现象,项目建设的内容、标准等要求提得很高,靠项目资金根本无法完成,导致一些地方在实施过程中弄虚作假,有的同一项目重复实施,反而造成浪费。对经常性公益性服务,要明确具体工作任务,建立系统的农情调度、试验示范工作机制,既能为领导掌握实际情况和决策提供可靠依据,又能为粮食生产提供服务。

根据扶持粮食生产的目的,在不断加大扶持力度的基础上,加强政策和项目整合,集聚资金资源,更好地发挥效应。重点考虑4个方面:一是围绕增加粮农收入的补贴性政策。主要是现有的粮食直补和农资综合补贴,建议统统归为粮食直补一项政策,根据财力水平和农资成本上升等情况,不断提高补贴标准,增加粮农收入。二是围绕关键环节的技术物化补贴。主要是现有的“一喷三防”补贴、抗旱浇水补贴等,建议将现有的良种补贴归入粮食直补,重新设立与良种挂钩的良种推广补贴。三是围绕生产能力提高的产业项目。突出农田基础设施建设、科技集成推广、专业化服务等事关粮食单产水平提高关键环节,加大投入水平,组织实施重点农业项目,提高综合生产能力。这方面投入目前远远不足,特别是农田基础设施投入不足,相当部分农田基础设施还不配套,灌排能力弱、机械作业不方便,需要加快推进。四是围绕粮食生产公益性服务的常规工作。主要包括农情、病虫情、土壤墒情等观测点建设和动态监测,粮食生产新品种、新技术、新产品的试验示范推广等,这方面是粮食生产投入的短腿,存在以项目代替经常性公益性服务的现象,特别是乡镇,粮食生产公益性服务严重弱化,正常工作无法开展,必须尽快解决,要将必要的经费列入经常性财政预算。